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李勇
全国检察理论研究人才,穿梭于刑法与刑诉法、理论与实践的两栖法律人。代表作《结果无价值论的实践性展开》中国民主法制出版社)《审查起诉的原理与方法》法律出版社即将)。
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李勇:独立行使检察权的方向与路径

——改革的方向是去地方化和去行政化

李勇 2014/7/10 17:14:47

    十八届三中全会明确提出,改革司法管理体制,确保依法独立行使检察权、审判权。如何实现这一目标?这是当前摆在我们面前的紧迫课题。笔者认为,改革的方向是去地方化和去行政化,路径是经费统管、职业化,并实现党委领导和人大监督方式完善。

两个方向

    一、去地方化:经费统管
要实现独立行使检察权这个目标,关键点之一在于去地方化。长期以来,地方检察院往往成为地方的检察院(法院也是如此)。因为检察机关的经费保障完全依赖地方政府,所以,实践中,一方面,检察院往往成为一级政府的一个部门,参与地方政府的打扫卫生、巡逻站岗、执行,不仅与检察院职能严重背离,也与“一府两院”的宪政架构相去甚远;另一方面,地方行政权甚至行政领导干预检察权行使的事例也并不鲜见。也正因为如此,中央提出了由省一级检察院统管财物,可以在一定程度上避免当地不当干预。目前省级统管应该是一个过度,为中央层面统管创造条件。
1.具体由谁来管?有人认为应该由省检察院来管?有人认为应该由省一级政府管?实际上,去地方化和去行政化是相互关联的。省级政府管肯定不合适,因为地方行政会干预检察权,省级行政也会干预,有时会干预力度更大,这样就走不出检察权地方化的怪圈。笔者认为,可以由省法院、省检察院核定基数、进行精确预算,向省人大提出申请,由省人大进行审批。这与国外,由议会审批具有异曲同工之处。
2.经费从哪来?中国国情比较特殊,地域辽阔,且各地经济发展极不平衡,所以要循序渐进,稳步推进。我国大约3000多家基层检察院,几百家中级法院,经费统管绝非轻而易举之事。这么多的钱从哪来?是由省级财政承担全部费用而不从地方收缴,还是原来各地承担的司法预算全部上缴省财政后由省级统一支配?笔者认为,目前的过度期的选择应该是后者。对于特别贫困地区,中央财政可以给予适当补助。
3.经费怎么分配?在经费的使用、拨付上,要在充分调研论证和精确预算的基础上,考虑地区差异,不能一刀切。要向基层倾斜,要确保贫困地区待遇有所上升,同时要确保发达地区保持不降,维护队伍的职业化和稳定性。因为80%以上的案件在基层,80%以上司法人员也在基层,加之司法队伍人数较多,导致基层司法机关人多职数少,基层检察官职级低、待遇差、发展空间有限,因此必须向基层倾斜。

    二、去行政化:职业化
1.队伍管理的职业化。目前,中国司法人员的招录、遴选、培养、任用、待遇等方面,实行与普通公务员相同的模式,且待遇特别是职级、政治待遇比一般公务员还要差。地方党委政府给检察院(包括法院)的职数是有限的,而检察院(包括法院)人数普遍比地方一般的政府部门要多,造成“僧多粥少”,造成人才流失严重,队伍不稳定,职业化就无从谈起。
检察官职业的特殊性决定了需要建立一套不同于一般公务员的职业保障制度。一方面,要将检察官的待遇与行政级别彻底脱钩,按照检察官等级确定薪资水平;另一方面,严格实行司法行政人员与司法业务人员分类管理,并适当降低司法行政人员的待遇和人数,逐步分流,使“不能办案、不会办案、不具有办案资格”的人逐步分流出检察院,增强职业化和专业化。同时,将检察官的人事任免权从地方剥离,由省级院统管。目前,可以把选拔、考察、提名权集中到省,由省决定提名,市、县分别通过法定任免程序落实省决定。这样,现行法定任免程序的形式不变,但实质内容变了,提名权集中到了省,与“一府两院”架构不冲突。
2.案件办理的职业化。检察机关内部机构设置要进行改革,减少和削减非业务部门,真正做到将精力放在执法办案上。探索主诉检察官制度,赋予检察官办案一定的独立性。主诉检察官制度,是以一名检察官为主,在检察长和检察委员会的领导下,依法相对独立地承办案件的办案制度。主诉检察官制度的突出特点是检察官相对独立行使检察权,克服“定而不审”之弊端。

两个改善

    一、内部上下级法检关系改善
人财物到省级统管了,上级的权力更大了,那么上级会不会滥用权力,干预下级办案呢?这种情况虽然不多,但不代表没有。而且经验表明,权力越大、权位越高,滥用的可能性越大,造成的危害后果越严重。如果不能从制度上防范这一点,那么检察权独立行使的目标就会大打折扣。
怎么办?笔者建议严格推行指令书面要式主义,就是上级院指令的范围、形式要进行制度化和书面化。上级院对下级院的指令,特别是个案的指令,必须以书面形式,存档备案,不涉及秘密的应该公开可查,即使情况紧急的先口头指令,事后必须履行书面程序。这是防止上级滥权,维护司法公正不二法门,也是灵丹妙药。

    二、党委、人大领导、监督方式的改善
人财物由省级检察机关统管,能够缓解地方党政对司法的干预,但也不能排除会变成一种垂直性的干预。换言之,将人财物的统一管理上收到省,或能免除市级和县级对当地司法的干预,但仍免除不了省级的干预。检察机关接受党委领导和接受人大监督,这是不能动摇的政治立场,也是不容改变的。我们需要做的仅仅是改善领导方式、改善监督方式。
一方面,党对检察机关的领导,是思想领导、政治领导、组织领导,而绝非个案领导,要通过党内法规的形式明确规定党委领导、党委、政法委不得指示具体个案如何办理。另一方面,以法规的形式明确规定,人大监督是程序性监督,而非个案监督,更不允许人大代表就个案“打招呼”、“关说”,也不能允许人大代表以监督之名行干预司法之实。

(文/ 李勇
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