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余文唐
余文唐,福建省莆田市中级人民法院审委会原专委,全国审判业务专家,“1989-2008年全国法院学术研讨突出贡献奖”获得者。
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因应立案登记制:“双重分流”与“审辅分离”

余文唐 2015/6/16 12:23:29

提 要   在破解立案登记制所带来的人案失衡难题上,应该多管齐下、综合治理。既要面对新情况新问题大胆探寻新办法新举措,又要积极总结推广经过实践检验行之有效的既有经验,做到新老办法有机结合、形成合力。其中,“双重分流”与“审辅分离”的整体运用,是特别值得高度重视和大力推广的。

立案登记制的全面推行将带来法院受案数的大幅提高,这是意料之中的事。根据最高法院的统计,自5月1日起全面实施立案登记制一个月以来,全国法院共登记立案1132714件,同比增长29%。而全国三分之一以上的高院,5月登记立案增幅超过30%,在中西部地区尤为突出,其中兵团96.12%、河南71.3%、广西43.6%、河北43.2%、新疆41.52%。从案件类型看,行政案件同比增幅最大,登记立案29924件,同比(9326件)增长221%,环比(16217件)增长84.5%;其中天津法院同比增长752.40%,山西法院同比增长480.85%,上海法院同比增长475.86%,浙江法院同比增长296.80%。同时,刑事自诉登记立案3600件,同比(1446)增长149%,环比(1512)增长138%;民事案件登记立案817405件,同比(6396211件)增长27.8%,环比(789168件)增长3.5%。

可见,立案登记制在给当事人立案以极大方便的同时,也给法院带来惊人的立案增幅与案件负担。如果这些案件都流向审判业务庭进行审判,必然给审判法官造成巨大的审判压力。何况法官员额制正在逐步推行,一审管辖标准也做了大幅度调整,因而人案失衡现象起码在基层法院将更加严重。而存在如此突出的案多人少矛盾,审判质量也就必然难以得到保证。这势必给法院、法官以及司法公信带来巨大的负面影响,当然也就与司法改革的愿望背道而驰。目前,各地方法院都在积极探索,各出妙招以跳出立案登记制所带来的这些窘境。然而妙招略嫌零散而未加整合,其功效或多或少地受到制约而未能充分发挥整体效应。笔者认为,在破解立案登记制所带来的人案失衡难题上,应该多管齐下、综合治理。既要面对新情况新问题大胆探寻新办法新举措,又要积极总结推广经过实践检验行之有效的既有经验,做到新老办法有机结合、形成合力。其中,“双重分流”与“审辅分离”的整体运用,是特别值得高度重视和大力推广的。

“双重分流”的第一重分流是“诉非分流”。所谓“诉非分流”就是将起诉到法院的民事案件或依法可适用调解的行政案件、刑事自诉案件,在征得当事人同意后于立案之前将案件交由非诉调解组织的调解人员,包括派驻法院的非诉调解组织或者法院设立的诉前调解室的调解人员进行调解,也即委派调解或诉前调解。据悉许多法院的法院专职调解员也主持或参与诉前调解,但其性质仍然属于非诉调解。经由非诉调解达成调解协议之后,根据当事人的意愿或者撤销起诉,或者由双方当事人共同向辖区基层法院申请司法确认。司法实践中有的还将“诉非分流”移用于上级法院,但立案前调解达成协议的上诉案件和该上级法院管辖的一审案件,须经立案由该上级法院审查合法后出具法院调解书。“诉非分流”的目的在于将能够在诉前化解的案件消化在立案之前,起着减少案件流入诉讼的截流作用,既可以减轻当事人的诉讼负担,也能够缓解法院的人案矛盾。需要注意的是,立案登记制全面推行后,非诉调解必须在当事人尤其是原告或上诉人同意的前提下,才不会与立案登记制的要求相抵触。

“繁简分流”是“双重分流”的第二重分流。这是一种起诉或上诉案件在立案之后,将其中事实清楚、争议不大、标的较小的简单案件分流出去由速裁机构予以速裁,而案情疑难复杂、会产生较大社会影响的案件则移送审判庭审理,做到“简案速裁、难案精审”。简案速裁不仅仅运用于一审案件,二审案件也可采用。天津二中院探索实行“二审速裁案件即审即结机制”,对于原判决、裁定认定事实清楚、法律关系明确的案件,双方争议不大的案件,上诉请求明显不能成立的案件,实行即时随机分案、即时开庭审理、即时合议、即时当庭宣判,做到分案、开庭、合议、宣判等环节一日完成,极大提高了审判效率。简案速裁在民事案件上较早实行而且推行面较广,全国人大常委会于2014年6月27日委托最高人民法院在18个市开展刑事案件速裁程序试点工作。依笔者之见,行政案件尝试速裁也未尝不可,尤其是在立案登记制全面推行之后行政案件猛增的情况之下更有其必要性。

经过上述“双重分流”后所剩下的难案,就要由审判庭的法官依照普通程序进行精审。四川眉山法院2014年经过“双重分流”之后,民商事案件进入审判庭精审的难案仅占收案总量的10%左右。难案精审仍然有提高审案效率的空间,主要有两种方式:一是简化审理。最高法院、最高检察院、司法部于2003年3月14日联合下发了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见(试行)》,对被告人认罪案件进行普通程序简化审理,简化对被告人的讯问和无异议的证据出示、认证等程序。借鉴刑事案件普通程序简化审的经验,有些法院还试行民事案件普通程序简化审。其实,将普通程序简化审程序移植于行政诉讼也未尝不可。二是类案归一。即同类案件由尽量分配给同一法官或相对固定的合议庭审理,这是集约型司法的一个重要体现。如此由同一法官或相对固定的合议庭专门办理某类型或关联密切的几类案件,对于提高业务熟练程度和审判质量效率是极具积极意义的。

除了“双重分流”,“审辅分离”也是因应立案登记制、破解法院人案矛盾和提高审判质量的重要制度,十八届三中、四中全会也将其作为司法改革的重要内容予以强调。通过“审辅分离”,将与审判相关的程序性、事务性工作统一由审判辅助人员办理,把法官从繁琐的程序性、事务性工作中解脱出来,使法官有更多的时间和精力多审且审好案件。按照最高法院2004年和2007年在部分法院试点法官助理制度的模式,审判辅助人员包括法官助理和书记员两类。法官助理的职责共12项,其中包括审查诉讼材料、组织庭前证据交换、代表法官主持庭前调解和草拟法律文书;书记员限于庭审记录,其职责范围要窄于和低于法官助理。而法官的主要职责是核实案件证据,认定案件事实,提出或者决定适用法律的意见;具体工作为审核诉讼材料,开庭审判(包括诉讼中的调解),合议庭合议,制作裁判文书。就上海等本轮司改试点来看,基本上也是参照这种分离模式的。

最后还需要指出的是,要充分发挥“双重分流”和“审辅分离”在破解人案矛盾中的作用,还必须有相应的机构和人员保障。对于“双重分流”,一般的做法是诉讼服务中心来承担,在诉讼服务中心设立诉前调解室和速裁机构来分别承担诉前调解和简案速裁工作。值得借鉴的是,四川眉山法院在诉讼服务中心加设诉讼辅导室,对当事人进行司法认知、诉讼心理、诉讼常识和纠纷解决方法的辅导;并将“双重分流”的分流工作统归于此,使其成为“双重分流”的总枢纽、总调度。而对于“审辅分离”,目前似乎更无统一的做法,主要有将审判辅助人员统一管理与分配到各审判业务庭两种方式。在笔者看来,书记员统一管理或许有利于统一合理调度以解决忙闲不一问题;而法官助理由于与法官的工作联系甚为紧密,需要有密切的配合性,还是直接配备给具体的法官使之相对固定更为合适些。


(文/ 余文唐
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